我國增值電信業(yè)務(wù)市場監(jiān)管與發(fā)展
許謙 2003/07/08
增值電信業(yè)務(wù)在我國已有將近十年的發(fā)展史，走過了從無到有，從小到大，從弱到強(qiáng)的歷程，取得今天的局面可謂來之不易。我們研究增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展問題，很有必要，必將促進(jìn)未來我國增值電信業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，從而為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
一、關(guān)于促進(jìn)增值電信業(yè)務(wù)市場發(fā)展的問題
首先，回顧一下增值電信業(yè)務(wù)市場發(fā)展的歷史。
為了適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，更好地服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，并加快我國通信事業(yè)的發(fā)展步伐，國務(wù)院于1993年8月決定向社會(huì)開放經(jīng)營部分電信業(yè)務(wù)，其中包括：無線電尋呼業(yè)務(wù)、800MHz集群電話業(yè)務(wù)、450MHz無線電移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，國內(nèi)VSAT(甚小天線地球站)通信業(yè)務(wù)、電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)、計(jì)算機(jī)信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱業(yè)務(wù)、電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)以及可視圖文業(yè)務(wù)等九種電信業(yè)務(wù)。據(jù)此，原郵電部對(duì)經(jīng)營上述前四種電信業(yè)務(wù)的，實(shí)行經(jīng)營許可制度，對(duì)經(jīng)營上述后五種電信業(yè)務(wù)的，實(shí)行申報(bào)制度。雖然當(dāng)時(shí)并沒有對(duì)電信業(yè)務(wù)進(jìn)行具體分類，并未出現(xiàn)增值電信業(yè)務(wù)的提法，但事實(shí)上，實(shí)行申報(bào)制度的五種電信業(yè)務(wù)就屬于現(xiàn)在意義上的增值電信業(yè)務(wù)。從此，拉開了我國電信增值電信業(yè)務(wù)市場走入良性發(fā)展軌道的帷幕。
1993年12月國務(wù)院在批準(zhǔn)組建中國聯(lián)合通信有限公司時(shí)，首次提出"電信基本業(yè)務(wù)"和"電信增值業(yè)務(wù)"的概念。
2000年9月25日，國務(wù)院第291號(hào)令公布的《中華人民共和國電信條例》明確規(guī)定，電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，經(jīng)營電信業(yè)務(wù)必須取得各級(jí)電信管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的經(jīng)營許可證，以國家行政法規(guī)的形式明確了增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益�！峨娦艞l例》所附《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中增值電信業(yè)務(wù)包括互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等九種。2001年6月，信息產(chǎn)業(yè)部根據(jù)需要，調(diào)整了《電信業(yè)務(wù)分類目錄》，該目錄中增值電信業(yè)務(wù)包括五大類十八種。
其次，從增值電信業(yè)務(wù)這個(gè)概念本身演變的過程可以發(fā)現(xiàn)，我國的增值電信業(yè)務(wù)的內(nèi)涵越來越明晰，并不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了很多新的業(yè)務(wù)種類，同時(shí)業(yè)務(wù)的劃分更具系統(tǒng)性和科學(xué)性，這些基礎(chǔ)管理工作為我國增值電信業(yè)務(wù)市場的不斷發(fā)展壯大奠定了良好的基礎(chǔ)。多年來，信息產(chǎn)業(yè)部積極鼓勵(lì)和支持增值電信業(yè)務(wù)市場的培育和發(fā)展，截至目前，部頒發(fā)的增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證達(dá)到331個(gè)，262個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者經(jīng)營的增值電信業(yè)務(wù)主要集中在因特網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)(ISP)，甚小地球站(VSAT)通信業(yè)務(wù)、呼叫中心(Call
Center)、單向無線尋呼業(yè)務(wù)以及電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)，其中VSAT和尋呼屬于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)但比照增值電信業(yè)務(wù)管理。從全國的情況看，截至2002年底，各通信管理局共頒發(fā)了6232個(gè)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，如此眾多的經(jīng)營者數(shù)量，從一個(gè)側(cè)面說明了我國增值電信業(yè)務(wù)市場之繁榮，興旺，盡管我國增值電信業(yè)務(wù)市場還存在這樣或那樣的問題，在一定程度上阻礙了增值電信業(yè)務(wù)市場快速發(fā)展，但我們認(rèn)為這是事物前進(jìn)中的問題，應(yīng)該看到：對(duì)增值電信業(yè)務(wù)市場的政府監(jiān)管正逐步走向理性和科學(xué)，通過各方共同努力，相信我國增值電信業(yè)務(wù)市場一定會(huì)發(fā)展得更好。
二、關(guān)于政府監(jiān)管的問題
政府監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)營是一對(duì)矛盾，他們之間是管理與被管理的關(guān)系，但我們千萬不要把他們對(duì)立化，要徹底改變過去那種"一管就死，一放就亂"的粗放式的管理模式，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府智能，主要體現(xiàn)在：加強(qiáng)監(jiān)管、提供服務(wù)、保護(hù)競爭、促進(jìn)發(fā)展。從某種意義上說，政府監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)是一致的，通過市場競爭，企業(yè)優(yōu)勝劣汰，行業(yè)得到發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
那么，電信行業(yè)才能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)增值電信業(yè)務(wù)市場發(fā)展的目標(biāo)呢？我認(rèn)為應(yīng)著重從以下四個(gè)方面入手：
*處理好市場準(zhǔn)入與市場監(jiān)管的關(guān)系
市場準(zhǔn)入與市場監(jiān)管是電信業(yè)務(wù)市場管理工作的兩個(gè)主要方面，目前，市場準(zhǔn)入在整個(gè)市場管理工作中所占的比重依然較大，牽扯了很多精力，而在市場監(jiān)管方面投入的力量與相當(dāng)繁重的監(jiān)管任務(wù)相比就顯得極不適應(yīng)了，況且當(dāng)前電信行業(yè)主管部門實(shí)際從事市場監(jiān)管工作的人員數(shù)量極為有限，所以，針對(duì)這種狀況，電信行業(yè)主管部門仍需將有限的監(jiān)管力量用于市場監(jiān)管方面。逐步"弱化準(zhǔn)入，強(qiáng)化監(jiān)管"，當(dāng)然這需要一個(gè)過程，但我們必須朝著這個(gè)方向努力。
為了切實(shí)弱化市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，從而強(qiáng)化市場監(jiān)管環(huán)節(jié)，信息產(chǎn)業(yè)部借鑒國外電信管制機(jī)構(gòu)的做法，擬對(duì)現(xiàn)行受理電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證申請(qǐng)的方式進(jìn)行改進(jìn)，將原來每年每個(gè)工作日都應(yīng)受理申請(qǐng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊磕昙袃纱问芾砩暾?qǐng)，進(jìn)行集中審批處理，以提高受理申請(qǐng)的效率，這樣就可以從市場準(zhǔn)入的大量具體事務(wù)性重復(fù)勞動(dòng)中解放出來，將更多的力量加強(qiáng)市場監(jiān)管。今年是我國政府的監(jiān)管年，那么，從電信行業(yè)來講，我們更應(yīng)處理好市場準(zhǔn)入與市場監(jiān)管的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)電信行業(yè)特別是增值電信也市場的監(jiān)管。
*提供信息服務(wù)
我們?cè)趯?shí)際工作中了解到：有些經(jīng)營者在經(jīng)營過程中經(jīng)常會(huì)遇到困難和問題，比如信息不靈，對(duì)市場研究不夠、戰(zhàn)略定位不準(zhǔn)等，這就是市場這只看不見的手失靈的地方。
我們知道，市場經(jīng)濟(jì)信息是不對(duì)稱的，誰掌握了信息誰就是贏家。而政府在占有信息資源方面具有相當(dāng)方然的優(yōu)勢，她是各種市場信息的樞紐、集散地，所以政府責(zé)無旁貸的承擔(dān)信息處理、輸出的工作。
電信行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)將各種原始信息甚至零散的，片斷的信息收集起來，進(jìn)行過濾，加以分析，去粗取精，去偽為真，加工處理，形成完整的，具有一定參考價(jià)值的信息資源，比如各增值電信業(yè)務(wù)的市場分析報(bào)告、調(diào)查報(bào)告等，這些信息資源既可以為政府決策服務(wù)，也可以通過適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)輸出，為增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供信息服務(wù)，引導(dǎo)和影響經(jīng)營者的戰(zhàn)略取向，有效地配置增值電信業(yè)務(wù)市場的資源，實(shí)現(xiàn)市場優(yōu)勢的最大化。
*保護(hù)公平競爭
競爭是市場經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行博弈最有效的手段，政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)公平競爭。電信主管部門應(yīng)當(dāng)積極破除壟斷，切實(shí)保護(hù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者營造公平競爭的良好氛圍，讓優(yōu)勝劣汰，適者生存的法規(guī)決定增值電信業(yè)務(wù)市場的格局。
對(duì)于某經(jīng)營者利用自身的有利地位，采取影響其他大多數(shù)經(jīng)營者利益的經(jīng)營行為，有可能涉及不正當(dāng)?shù)母偁幮袨闀r(shí)，電信主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，對(duì)該經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行調(diào)查取證，如果該經(jīng)營者確實(shí)在進(jìn)行不正當(dāng)競爭，那么電信主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)進(jìn)行處理，以保護(hù)電信業(yè)務(wù)市場的公平競爭環(huán)境。
電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)市場在發(fā)展在發(fā)展中體現(xiàn)了一些困難和問題，其中有一個(gè)方面應(yīng)當(dāng)引起電信主管部門的關(guān)注，基礎(chǔ)運(yùn)營商大幅度提高為電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者代收信息費(fèi)的手續(xù)費(fèi)比例，由原來的6%提高到10-40%，且不說該基礎(chǔ)運(yùn)營商是否向其自己經(jīng)營的電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)征收高額手續(xù)費(fèi)，其提高手續(xù)費(fèi)比例的依據(jù)何在？其他電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者只有接受該基礎(chǔ)運(yùn)營商的條件，否則別無選擇。該基礎(chǔ)運(yùn)營商的經(jīng)營行為對(duì)電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)市場發(fā)展的影響如何，需要電信行業(yè)主管部門加以調(diào)查處理。
再如，因特網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者在接入基礎(chǔ)運(yùn)營商的互聯(lián)網(wǎng)端口時(shí)，因?yàn)榛A(chǔ)運(yùn)營商也在經(jīng)營因特網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)，他們之間既是競爭對(duì)手，又是甲方乙方，所以他們之間并不是平等的競爭主體，這個(gè)問題必須得到徹底解決，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競爭。
*規(guī)范經(jīng)營行為
對(duì)于增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的違規(guī)經(jīng)營行為，電信行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決責(zé)令其予以糾正；對(duì)于增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在經(jīng)營中出現(xiàn)的新問題，要盡快組織研究解決；同時(shí)，要積極推動(dòng)建立增值電信也經(jīng)營者的自律組織，形成行業(yè)內(nèi)部自我約束，自我管理，自我規(guī)范的良性機(jī)制，從而對(duì)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范。
去年以來，信息產(chǎn)業(yè)部組織了對(duì)全國電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)市場進(jìn)行了政治心動(dòng)，采取果斷措施，取締了各類分臺(tái)，原則取消人工服務(wù)，政治行動(dòng)取得了一定成效，社會(huì)反映較好，但問題還一定程度地存在，為了切實(shí)有效地解決遺留問題，部按照舉報(bào)的線索對(duì)某電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該經(jīng)營者確實(shí)存在違規(guī)經(jīng)營行為，立即責(zé)令該經(jīng)營者限期20日整改，整改期滿后，將視其整改情況做出進(jìn)一步處理。2003年，部將把電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)市場的整治作為規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的重點(diǎn)之一，打一個(gè)殲滅戰(zhàn)，力爭使電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)市場秩序有一個(gè)徹底改觀。
各種電信業(yè)務(wù)都有其自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，有的業(yè)務(wù)，比如單向無線尋呼業(yè)務(wù)，由于市場選擇的因素決定了某處于日漸萎縮的狀態(tài)，多數(shù)尋呼業(yè)務(wù)經(jīng)營者正在或擬退出市場，但由于涉及到尋呼用戶的利益，電信行業(yè)主管部門在處理此類退出市場的問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善，慎重地處理，但前提是必須盡快研究如何建立完善的經(jīng)營者退出市場的解決機(jī)制，所以，這個(gè)問題已經(jīng)提到了電信行業(yè)主管部門的議事日程。
對(duì)于增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者經(jīng)營行為的規(guī)范，如果單純依靠各種法律法規(guī)去調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)該充分發(fā)揮增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者自身的作用，電信行業(yè)主管部門將鼓勵(lì)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者建立經(jīng)營者自己的組織，各種行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，通過這些經(jīng)營者自律組織，有效地補(bǔ)充電信行業(yè)主管部門對(duì)增值電信業(yè)務(wù)市場的監(jiān)管。我們認(rèn)為，中國通信企業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)增值服務(wù)專業(yè)委員會(huì)能積極開展活動(dòng)，充分發(fā)揮作用，成為增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者所信賴和依靠的組織。
展望我國增值電信業(yè)務(wù)市場的未來，將隨著我國政治體制改革的深化，我國電信業(yè)務(wù)市場監(jiān)管環(huán)境和法制環(huán)境的日益改善，電信業(yè)務(wù)市場監(jiān)管的隊(duì)伍不斷成熟，電信業(yè)務(wù)市場監(jiān)管的隊(duì)伍不斷成熟，電信業(yè)務(wù)市場監(jiān)管的理論體系逐步建立，我們完全完全有理由相信：我國增值電信業(yè)務(wù)市場必將進(jìn)入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。
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