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全球IPTV發(fā)展中面臨的多種管制問題探析

石軍 成艷平 2008/12/04

　　摘要：IPTV自產(chǎn)生以來，受到了運營商和設(shè)備商的共同青睞。全球的電信運營商都在積極探索IPTV的發(fā)展之路，并展開了廣泛的試驗和試商用，也有相當(dāng)多的運營商開展了商用。但是，由于面臨著政策層面、技術(shù)層面和市場等多方面的問題，各國IPTV提供商的發(fā)展情況也存在很大差異。首當(dāng)其沖的就是IPTV的監(jiān)管問題，包括IPTV業(yè)務(wù)是否準入、IPTV應(yīng)作為何種業(yè)務(wù)管理、對寬帶網(wǎng)絡(luò)上傳送的內(nèi)容如何管理等，將對這些管制問題進行分析和探討。

　　IPTV的產(chǎn)生為電信產(chǎn)業(yè)注入了新的活力，也讓通信市場上所有的參與者看到了新的商機。運營商們希望借助IPTV與有線電視公司展開有效競爭，并實現(xiàn)向綜合業(yè)務(wù)提供商的轉(zhuǎn)變，而不僅僅充當(dāng)管道提供商的角色。因此，全球運營商都在積極探索一個適合當(dāng)?shù)厍闆r的IPTV產(chǎn)業(yè)模式和業(yè)務(wù)運營模式。從全球IPTV發(fā)展來看，由于IPTV的發(fā)展還面臨著政策層面、技術(shù)層面和市場等多方面的問題，其發(fā)展并沒有預(yù)期想像的那么順利。各國IPTV的發(fā)展情況也因各國的管制環(huán)境不同而存在很大差異。當(dāng)前，從管制層面來看，IPTV的管制問題主要有3個：一是IPTV業(yè)務(wù)是否準入的問題，即是否允許電信運營商提供IPTV業(yè)務(wù)的問題；二是IPTV應(yīng)如何管理的問題，即具體的業(yè)務(wù)分類問題；三是對寬帶網(wǎng)絡(luò)上傳送的內(nèi)容如何管理的問題。此外，還有IPTV所引發(fā)的其他相關(guān)管制問題。

1、IPTV的市場準入問題

　　是否允許電信運營商提供IPTV業(yè)務(wù)與該國的管制機構(gòu)設(shè)置以及三網(wǎng)融合政策有著直接的關(guān)系。在實現(xiàn)了管制機構(gòu)融合或者電信和有線電視允許雙向進入的國家，IPTV的業(yè)務(wù)準入已沒有障礙，典型國家如美國、加拿大、歐盟部分國家。

　　美國1996年頒發(fā)的電信法解除了電信業(yè)和有線電視業(yè)之間禁入的限制，允許電信運營商以任何方式提供電視業(yè)務(wù)。歐盟1997年融合指令的發(fā)布和2003年統(tǒng)一監(jiān)管框架的實施，推動了歐盟各國三網(wǎng)融合的發(fā)展，歐盟大多數(shù)國家均開放了有線電視和電信市場，允許彼此進入。在日本，承載和內(nèi)容管制相分離、統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)和“利用電信設(shè)施提供廣電業(yè)務(wù)的法律”的實施，解除了業(yè)務(wù)準入對三網(wǎng)融合的阻礙，允許利用電信網(wǎng)絡(luò)提供IPTV業(yè)務(wù)。中國臺港地區(qū)也通過內(nèi)容和傳輸管制的分離，以及管制機構(gòu)融合的方式開放了IPTV市場。

　　在電信和廣播電視分業(yè)務(wù)管制的一些國家，尚不允許電信運營商提供IPTV業(yè)務(wù)。在韓國，廣播和電信分別由廣播委員會和信息通信部施行管制，對于IPTV應(yīng)該按照廣播業(yè)務(wù)管制還是按照電信業(yè)務(wù)管制，韓國廣播委員會和信息通信部各執(zhí)一詞。因此，盡管韓國的寬帶設(shè)施非常發(fā)達，寬帶普及率和帶寬都能夠滿足IPTV業(yè)務(wù)的需求，但韓國的IPTV業(yè)務(wù)至今沒有商用。

2、IPTV的業(yè)務(wù)分類問題

　　這一問題要探討的不是是否允許電信公司提供IPTV業(yè)務(wù)，而是在基于法律許可“雙向準入”的前提下，IPTV業(yè)務(wù)的身份問題，即業(yè)務(wù)分類問題。典型案例是美國。作為一個跨產(chǎn)業(yè)的新興業(yè)務(wù)，IPTV的業(yè)務(wù)分類還不明確，這一問題的存在，一方面使得業(yè)務(wù)的準入問題遲遲得不到解決，如韓國；另一方面，則導(dǎo)致了在允許電信運營商提供IPTV業(yè)務(wù)的國家里，IPTV的發(fā)展也受到了影響，如美國正在討論的“IPTV是否應(yīng)該受到施加于傳統(tǒng)電視業(yè)務(wù)上的類似管制，即電信公司在運營IPTV前是否應(yīng)取得電視許可權(quán)”以及“IPTV應(yīng)該劃分為哪一類業(yè)務(wù)，是電視業(yè)務(wù)還是數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)”。

　　在美國，由于IPTV界定的不明確，各大電信公司還沒有大規(guī)模的展開IPTV商用。由于美國1996年頒發(fā)的電信法中，對有線電視業(yè)務(wù)的定義為：“意指（A）將視頻節(jié)目或者其他節(jié)目業(yè)務(wù)單向傳輸給用戶的業(yè)務(wù)；（B）為選擇該類視頻節(jié)目或其他節(jié)目業(yè)務(wù)之目的而進行的所有用戶交互式業(yè)務(wù)”。因此，有線電視運營商認為IPTV應(yīng)作為電視業(yè)務(wù)進行管理，認為“電視就是電視，不論在何種平臺上傳送或以何種技術(shù)傳送”。如果把IPTV界定為電視業(yè)務(wù)，按照相關(guān)法律規(guī)定，提供電視業(yè)務(wù)的提供商應(yīng)獲得本地視頻特許權(quán)，并交納一定的特許費用。而電信運營商則認為“IPTV業(yè)務(wù)與廣播電視和有線電視公司的業(yè)務(wù)是不同的，IPTV采用IP平臺，就該像IP上的電話業(yè)務(wù)一樣，不應(yīng)在本地層面進行管制”。因此，也無需獲得本地特許即可開展業(yè)務(wù)。這意味著電信公司必須與數(shù)千個地方政府達成協(xié)議，算起來要花掉若干年的時間。因此單純?yōu)楂@得所需要的本地特許權(quán)，就足以使電話公司開展電視業(yè)務(wù)的速度慢下來。電話公司已經(jīng)在游說聯(lián)邦和地方政府找到一個好的解決方法。

　　自2005年下半年開始，美國得克薩斯州在本地特許上的政策有所松動。在Supercomm2005會議上，F(xiàn)CC新任主席表示：“FCC的政策應(yīng)該方便有線電視公司以外的競爭者（電信運營商）進入視像業(yè)，不在‘本地特許’方面出現(xiàn)障礙。”這應(yīng)該說是對IPTV管制爭議的一個具有傾向性的意見。

　　IPTV究竟是作為電視業(yè)務(wù)還是電信增值服務(wù)（信息服務(wù)）來進行管制，抑或是重新制定一個新的適用于融合性業(yè)務(wù)的管制方法，業(yè)界還沒有公論，并且這也要根據(jù)各國的實際情況來確定。

3、IPTV的內(nèi)容管理問題

　　除了業(yè)務(wù)提供方面的管制之外，由于IPTV引入了額外的節(jié)目內(nèi)容和元素，這又牽扯內(nèi)容管理的問題，也就是在IP寬帶網(wǎng)上傳輸?shù)囊曨l節(jié)目內(nèi)容應(yīng)該受到怎樣的管制。這與IPTV的分類問題有一定的關(guān)聯(lián)。如果IPTV被界定為信息業(yè)務(wù)，則只需對內(nèi)容本身進行管制，如果被界定為有線電視業(yè)務(wù)，則還要遵守對有線電視播出的管制規(guī)則。

　　在新的電視傳送技術(shù)下，產(chǎn)生的內(nèi)容管理問題是管制機構(gòu)應(yīng)該關(guān)注的重要問題。

　　在歐盟統(tǒng)一監(jiān)管框架中，沒有包括對業(yè)務(wù)傳送內(nèi)容的編輯和控制。IPTV在歐洲引起的管制問題主要是內(nèi)容的管理。歐盟開始研究IPTV的內(nèi)容管理問題。

　　在2005年7月舉行的歐盟布魯塞爾會議上，提出了要對互聯(lián)網(wǎng)廣播業(yè)者（Internetbroadcasters）進行內(nèi)容上的管制，開始考慮對互聯(lián)網(wǎng)廣播業(yè)者是否實施轉(zhuǎn)播內(nèi)容的“準確、公正、符合大眾需求、正統(tǒng)”的管理。歐盟將發(fā)布一項報告，將對在互聯(lián)網(wǎng)上的“非線性（Non-Linear）音視頻內(nèi)容”即電視節(jié)目下載進行管制。歐盟的這項指令將對歐洲開展IPTV業(yè)務(wù)的國家在內(nèi)容管制上產(chǎn)生影響。

4、其他相關(guān)問題

　　4.1 內(nèi)容安全問題

　　內(nèi)容安全問題可以分為兩個方面，一是保護內(nèi)容版權(quán)問題，二是保護內(nèi)容不被非法用戶盜用問題。內(nèi)容版權(quán)一般采用內(nèi)容數(shù)字版權(quán)保護，技術(shù)上已經(jīng)完全可以做到商用化和實用化。在保護內(nèi)容不被非法用戶盜用方面，各個運營商也有自己的相關(guān)措施。如電訊盈科采取了用戶認證、基于網(wǎng)絡(luò)的條件接入技術(shù)；法國電信采取了用戶認證、機頂盒與ADSL線路綁定、機頂盒硬盤與機頂盒綁定等技術(shù)，并且法國電信每隔10s換一次用戶密鑰，能夠很好的防止非法用戶的入侵。

　　4.2 技術(shù)標準的問題

　　作為一個產(chǎn)業(yè)，IPTV的發(fā)展除了要考慮技術(shù)研發(fā)外，還必須考慮到相關(guān)標準的統(tǒng)一。IPTV業(yè)務(wù)要發(fā)展到足夠規(guī)模并形成一個完整的產(chǎn)業(yè)，需要多個環(huán)節(jié)的共同參與，而要將如此眾多的環(huán)節(jié)構(gòu)成一個可以很好地協(xié)調(diào)工作的整體，則需要一個統(tǒng)一的標準。有了標準，內(nèi)容才能通過平臺和網(wǎng)絡(luò)傳送到千家萬戶，不同廠家的設(shè)備才能很好地在一個系統(tǒng)內(nèi)工作，并形成規(guī)模效應(yīng)和一個嚴密分工的網(wǎng)絡(luò)。許多標準化組織和企業(yè)內(nèi)部都展開了IPTV相關(guān)標準的研究，但是全球還沒有形成統(tǒng)一的技術(shù)標準。國際電聯(lián)在2006年4月份成立了IPTV焦點組（ITU-TFGIPTV），有望在近幾年內(nèi)解決這一問題。

　　4.3 市場競爭問題

　　國外電信運營商進入IPTV市場原始的推動力，就在于應(yīng)對有線電視公司的競爭。有線電視公司在電視業(yè)務(wù)的運營上具有充足的經(jīng)驗，并且掌握著大量的片源。如果僅提供傳統(tǒng)的直播電視業(yè)務(wù)，無法與現(xiàn)有的電視提供商展開充分的競爭。電信運營商不僅要提供直播業(yè)務(wù)，還要提供互動功能的點播業(yè)務(wù)和其他能夠吸引用戶的新業(yè)務(wù)新應(yīng)用。對電信運營商來說，這是一個全新的領(lǐng)域，除了擁有網(wǎng)絡(luò)資源和客戶資源，電信運營商既需要熟悉視頻業(yè)務(wù)的運營特點，也要建立起與內(nèi)容提供商良好的合作關(guān)系，還要進行大量的市場調(diào)研，掌握用戶對視頻節(jié)目的需求和對價格的承受能力。

　　在市場開放程度較高的國家，為了建立針對已經(jīng)進入電信市場的有線電視運營商的競爭優(yōu)勢，維持現(xiàn)有電信業(yè)務(wù)用戶的忠誠度，降低用戶離網(wǎng)率，電信運營商部署IPTV業(yè)務(wù)時對業(yè)務(wù)的定價往往會低于現(xiàn)有市場競爭者，并且會為用戶提供多種業(yè)務(wù)的捆綁，實現(xiàn)對用戶的更大優(yōu)惠。

　　為了從競爭對手中奪得用戶或是培養(yǎng)用戶對付費電視的使用習(xí)慣，電信運營商也經(jīng)常采取低價策略。如在尚未習(xí)慣為電視付費的歐洲部分國家，電信運營商的IPTV業(yè)務(wù)資費相當(dāng)?shù)�，如法國NeufIPTV業(yè)務(wù)費用每月不到10美元。面對來自傳統(tǒng)電視業(yè)務(wù)的競爭，電信運營商的低價策略只是一個方面，更應(yīng)該抓住產(chǎn)業(yè)鏈的核心——內(nèi)容，來實現(xiàn)業(yè)務(wù)的差異化運營，才能更好地應(yīng)對競爭。

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