將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)和增值兩大類是當(dāng)前國際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法，然而，自其產(chǎn)生之日起便不斷受到電信技術(shù)、業(yè)務(wù)和市場發(fā)展以及管制實(shí)踐的挑戰(zhàn)。比如，隨著電信技術(shù)發(fā)展，數(shù)字信息在IP網(wǎng)絡(luò)或任何提供者的租賃線路上流動，話音、數(shù)據(jù)、傳真和所有的增值業(yè)務(wù)能夠并且正在被不加區(qū)別地傳送。新的傳輸技術(shù)的采用、集成不同技術(shù)能力的提高以及新的服務(wù)提供者的出現(xiàn)（這些服務(wù)提供者不是以專門從事特定電信服務(wù)而是以致力于服務(wù)特定市場的身份出現(xiàn)），使GATS許多電信分部門之間的區(qū)別已經(jīng)日益模糊。另外，隨著電信市場的發(fā)展，出現(xiàn)了這樣一些經(jīng)營者，他們是基于批發(fā)業(yè)務(wù)對零售業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營者對轉(zhuǎn)售者，或者國際業(yè)務(wù)經(jīng)營者對國內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)營者的身份出現(xiàn)，而不是基于提供話音業(yè)務(wù)對提供數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的身份出現(xiàn)。

　　電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度的最終目的在于透過許可證發(fā)放管理，以確保電信服務(wù)及通信質(zhì)量，并兼顧消費(fèi)者權(quán)益。然而如果許可證制度過于嚴(yán)格，就會造成國內(nèi)外潛在經(jīng)營者無法依市場變化而迅速投入，不僅貽誤商機(jī)，而且會削弱本國電信市場的國際競爭實(shí)力。從各國/地區(qū)的電信業(yè)務(wù)許可管理情況看，在電信服務(wù)及產(chǎn)業(yè)日趨國際化的趨勢下，許多國家對于基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的管制及許可證發(fā)放都呈現(xiàn)出逐漸放寬的趨勢。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務(wù)給予較嚴(yán)管制外，增值電信業(yè)務(wù)則大多加以放寬。一方面減少行政管理負(fù)擔(dān)，另一方面則可符合WTO“電信市場開放”原則。目前國際上的電信許可制度形成了三個層次：

　　1.一些電信發(fā)達(dá)國家開始廢除許可制度，轉(zhuǎn)而采用一般授權(quán)或登記制。歐盟就從今年7月開始廢除了許可證制度，改采一般授權(quán)制。按照新的管制方案，管制機(jī)構(gòu)將不再發(fā)放單獨(dú)許可證。相反，一般授權(quán)制將允許任何機(jī)構(gòu)來建設(shè)網(wǎng)絡(luò)并提供業(yè)務(wù)，前提是要滿足適用于所有經(jīng)營者的一般性條件。只有在企業(yè)被認(rèn)定為具有顯著市場力量時方可施加更為嚴(yán)格的條件，即對主導(dǎo)運(yùn)營商實(shí)行非對稱管制。另外，只有在涉及稀缺資源，比如無線頻率或碼號資源時，管制者才能采用個別授權(quán)制限制運(yùn)營商的數(shù)量。日本也是如此，根據(jù)日本《電信事業(yè)法》規(guī)定，第一類電信業(yè)務(wù)應(yīng)獲得總務(wù)省許可，提供第二類電信業(yè)務(wù)采用“登記制”或“報備制”。根據(jù)總務(wù)省的有關(guān)規(guī)定，日本決定在2003年取消電信業(yè)務(wù)許可制度，而統(tǒng)一采用登記制度，而對其他運(yùn)營商仍采用通知制度。

　　2.一些國家仍采用許可制度，但縮小管制范圍。依照香港的《電訊條例》，只要電信運(yùn)營商無設(shè)置電訊條例中所規(guī)定之電信設(shè)施者，均可不必申請執(zhí)照，有設(shè)置電訊設(shè)施之業(yè)者方需申請公共非專利電訊服務(wù)（PNETS）執(zhí)照。《電訊條例》規(guī)定了五類業(yè)務(wù)牌照，分別是專利牌照、傳送者牌照、特別牌照、類別牌照和臨時牌照。而韓國對電信業(yè)務(wù)分別實(shí)行許可、登記和申告制度。根據(jù)韓國2002年《通信基本法》和《電氣通信事業(yè)法》的規(guī)定，電信業(yè)務(wù)分為關(guān)鍵（Key）通信業(yè)務(wù)、特定（Specific）通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)三種。其中關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)采用許可制度，申請經(jīng)營關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)必須獲得情報通信部長官的許可，許可時，可以要求加上業(yè)務(wù)提供或發(fā)展通信產(chǎn)業(yè)而進(jìn)行研究、開發(fā)等必要條件，必須經(jīng)過情報通信政策審議委員會的審議。但是，對于情報通信部令決定的小型事業(yè)的許可，則不受此限制。而特定通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)則分別采用登記和申告制度。

　　3.一些國家和地區(qū)仍對所有業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度。如我國臺灣電信法規(guī)定，第一類電信事業(yè)應(yīng)經(jīng)“交通部”特許并發(fā)給執(zhí)照，始得營業(yè)；經(jīng)營第二類電信事業(yè)，應(yīng)向電信總局申請許可，經(jīng)依法辦理公司或商業(yè)登記后，發(fā)給許可執(zhí)照，始得營業(yè)。

　　此外，各國還普遍放松了對許可證發(fā)放的管理程序。比如澳大利亞1997年新的《電信法》將該國電信業(yè)務(wù)分為“傳輸者”（Carrier）及“傳輸服務(wù)提供者”（CarriageServiceProvider）兩類。在有效及簡化管理的原則下，澳大利亞通信管理局（ACA）僅要求電信運(yùn)營商（Carrier）必須申請執(zhí)照或登記，但為了簡化許可證管理，澳大利亞在其許可證發(fā)放管理規(guī)定中針對不同電信運(yùn)營商個別設(shè)立其應(yīng)履行的義務(wù)，如建立和維護(hù)設(shè)施的權(quán)力和豁免權(quán)等，義務(wù)方面則僅要求運(yùn)營商必須就消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部分提出承諾。服務(wù)提供者不必申請許可證，但應(yīng)成為電信申訴計劃TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的會員，以確保消費(fèi)者權(quán)益。因此澳大利亞在許可證審查與發(fā)放上顯得較為寬松。

　　新加坡電信市場于2000年4月1日全面開放后，將其發(fā)照方式改成兩類，“基于設(shè)施的運(yùn)營商”（facilities－basedoperator；FBO）的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者必須申請以設(shè)施為主的經(jīng)營者FBO許可證；而需要通過租用FBO的電信網(wǎng)絡(luò)元素（如傳輸量、交換服務(wù)、管道、光纖等）來提供電信服務(wù)或轉(zhuǎn)售FBO電信服務(wù)經(jīng)營者，必須申請以服務(wù)為主的SBO許可證。其中，租用國際傳輸線路來提供服務(wù)的經(jīng)營者必須申請單項(xiàng)許可證，包括國際簡單話音/數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)售（ISVR/ISDR）、電路出租、公眾網(wǎng)際網(wǎng)路的存取及虛擬專用網(wǎng)（VPN）等服務(wù)。除上述單項(xiàng)許可證外，其它SBO的服務(wù)是采用類別許可制。而在許可證管理上，僅單項(xiàng)許可證必須提出申請，而類別許可證僅需向新加坡電信管理機(jī)構(gòu)IDA登記備查即可。

　　從電信許可制度的發(fā)展看，逐步取消許可制度將是發(fā)展的方向。但是，在現(xiàn)階段，我國仍有必要實(shí)行許可制度，以維護(hù)電信市場秩序，保護(hù)電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，保障電信服務(wù)，促進(jìn)電信事業(yè)的健康發(fā)展。但許可證發(fā)放應(yīng)從業(yè)務(wù)管理向管理市場主體轉(zhuǎn)變，以簡化監(jiān)管。按電信服務(wù)經(jīng)營者是否自己擁有（自建或購買）傳輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)分為第一類電信服務(wù)經(jīng)營者和第二類電信服務(wù)經(jīng)營者。其中第二類電信服務(wù)經(jīng)營者又分為一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營者和特殊第二類電信服務(wù)經(jīng)營者。特殊第二類電信服務(wù)業(yè)是指租用電信傳輸（送）設(shè)備提供本地、長途、國際公眾語音業(yè)務(wù)服務(wù)或經(jīng)電信管理機(jī)構(gòu)公告的其他電信服務(wù)的行業(yè)。一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營者是指特殊第二類電信服務(wù)業(yè)之外的第二類電信服務(wù)經(jīng)營者。

　　對第一類電信服務(wù)經(jīng)營者和特殊第二類電信服務(wù)經(jīng)營者實(shí)行特殊許可制，而對一般第二類電信服務(wù)經(jīng)營者實(shí)行一般許可制。對于一般許可體制，由管制機(jī)構(gòu)預(yù)先制訂一系列資格條件，符合條件的業(yè)務(wù)申請者只要完成在管制機(jī)構(gòu)的登記手續(xù)后，就可以經(jīng)營許可證上規(guī)定的業(yè)務(wù)。同時，要改變重視事前管制而事后管制不足的現(xiàn)狀，在消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)方面加強(qiáng)規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)電信立法的宗旨。

（作者為信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院高級研究員）

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